Argentina como la mayor parte de los países en el mundo se encuentra fuertemente expuesta a la acción de las organizaciones mafiosas y a las consecuencias sociales derivadas de ellas. Hasta el momento, el Estado no ha dado respuestas eficientes ni mucho menos novedosas. En Italia, de la mano de la sociedad civil organizada y un amplio sector de la política y la justicia, impulsan desde hace casi setenta años la creación de una serie de herramientas lógicas, modernas e interrelacionadas para enfrentar a las organizaciones mafiosas y recuperar algunos aspectos centrales de la valoración democrática perdida por el accionar mafioso: la confianza que deposita la ciudadanía en el Estado. Argentina cada vez más escucha e intenta diseñar algunas de esas herramientas para implementarlas en el país. Reconocer las similitudes y las diferencias a través de la historia puede ser el primer vehículo para un aprendizaje sinérgico. Aquí un breve repaso de esa historia y algunas de esas herramientas.
La primera traducción al español del Código Antimafia Italiano surgió de un contexto específico: el lanzamiento del proyecto Bien Restituido y la necesidad de promover la reutilización social de los bienes cautelados y decomisados a la criminalidad organizada en la Argentina. Pero para poder adentrarnos en esta versión del Código es interesante conocer también el contexto y las necesidades por las cuales surgió en su país de origen.
Antes de comenzar, me detendré en algunas consideraciones metodológicas. En primer lugar, en este ensayo el término organización criminal tendrá la misma acepción que el de mafia u organización mafiosa. Si bien el término asociación mafiosa o mafia en Italia tiene un carácter no solo conceptual sino también legal, a los fines de este artículo no será necesario una distinción y caracterización específica.
En segundo lugar, es importante tener en cuenta que dada mi formación académica en la Historia, este escrito estará ordenado cronológicamente ya que entiendo que en torno al análisis del devenir histórico y, en particular de la Argentina, se encuentran las herramientas que permiten un mejor entendimiento de las realidades sociales.
La mafia es un fenómeno social que entre sus muchas facetas adopta la de una organización planificada y estructurada para cometer actos criminales en pos de un beneficio de carácter económico. Las organizaciones de tipo mafiosas en Italia tienen sus orígenes en la segunda mitad del siglo XIX, en una región tan única como diversa, que comienza inmediatamente después de que termina la influencia de la capital romana. Todas ellas, la Camorra en la Campania, la Ndrangheta en Calabria y la Cosa Nostra en Sicilia nacieron en el marco de un sistema feudal agonizante, cuando las viejas relaciones de producción no terminaron de morir y las nuevas de nacer. Sobre esas organizaciones de la que quizás mayor información y conocimiento se tenga es de la llamada Cosa Nostra, la mafia que tiene sus albores en la isla de Sicilia pero que adopta su nombre de sus pares mafiosos en los Estados Unidos, al otro lado del Océano Atlántico.
Hasta los años sesenta, la actividad mafiosa en Italia se concentró en torno al control, la extorsión y el contrabando de productos derivados de la actividad agraria. Cuando la Segunda Guerra Mundial terminó, la radicación geográfica y económica de la actividad mafiosa mutó a la par de la vida política y económica de Italia en general, donde: 1) el partido de la Democracia Cristiana (DC) se apropió del poder político y lo retuvo hasta entrados los primeros años de la década del noventa; 2) los responsables políticos y militares de los Estados Unidos intervinieron activamente en las cuestiones de política interna italiana debido al nivel de incidencia del Partido Comunista Italiano; y, 3) el proceso de reconstrucción de la economía italiana definida por el modelo de desarrollo keynesiano, que amplió las facultades y obligaciones de la política económica y produjo el trasladó del centro de gravedad desde el campo hacia la ciudad.
En otros lugares del mundo también sucedieron grandes transformaciones que influenciaron en y para el crecimiento de las organizaciones criminales internacionales, particularmente las italianas: 1) aumentó la demanda de drogas del tipo opiáceas -heroína- en los Estados Unidos; 2) las organizaciones criminales francesas perdieron el control del mercado de ese tipo de drogas; y 3) las organizaciones mafiosas italianas -especialmente la Cosa Nostra- utilizando a sus asociados criminales en los Estados Unidos se apropiaron del mercado de la heroína proveniente de Medio Oriente.
El crecimiento y la expansión del mercado de las drogas -no solo en los Estados Unidos- favoreció el incremento exponencial de las ganancias de la Cosa Nostra, y los beneficios económicos que fluyeron rápidamente hasta la isla fueron el último aliciente necesario para desatar fundamentalmente dos grandes problemas: la disputa interna y la sobreabundancia de dinero físico acumulado.
El primero de los problemas se solucionó como se solucionan las diferencias dentro de las organizaciones criminales: mediante la pólvora y la sangre. El segundo lo resolvieron profundizando las relaciones con las entidades financieras, los sectores modernos de la industria septentrional italiana y los de la política nacional en Roma. Esas especiales relaciones facilitaron a la mafia siciliana la posibilidad de reinvertir el dinero en la isla y en algunas cuantas áreas de la economía peninsular. A partir de las “inversiones de características legales” que realizaron en toda Italia, la Cosa Nostra consiguió incrementar sus niveles de ganancias, reforzando a su vez los vínculos con los sectores corruptos del Estado que, a cambio del dinero recibido, garantizaron impunidad.
Por la expansión y la consolidación del sistema de gobierno mafioso de esta particular organización criminal, Italia comenzó a componer una serie de leyes y disposiciones para hacer frente al fenómeno de la delincuencia organizada desde el contrato democrático. La primera de ellas fue en el año 1962/1963 y consistió en la creación de la Comisión Parlamentaria Antimafia, la cual todavía continúa vigente en la actualidad.
Desde ese organismo parlamentario surgieron los primeros y más detallados informes de tipo judicial/académico. En ellos se intentó demostrar la real existencia del fenómeno criminal -varios miembros de la propia comisión negaban la existencia de la mafia como tal-, y, fundamentalmente, sirvieron para caracterizar a la mafia y así poder encontrar los mecanismos apropiados para intervenir sobre el fenómeno mafioso.
Uno de los más importantes informes y, que alcanzó una verdadera trascendencia dentro y fuera de la Comisión, se presentó en el año 1976. En este informe que fue presentado en minoría por los parlamentarios Cesare Terranova y Pio La Torre y acompañado solo por otros seis diputados y senadores, se hizo mención directa a las relaciones de algunos de los líderes políticos más importantes de la DC en Sicilia con la Cosa Nostra. Por primera vez también se esbozó lo que posteriormente se transformaría en el eje central de la política criminal del Estado Italiano para hacer frente a la criminalidad organizada: las ganancias.
Una de las primeras normativas en torno a organizaciones criminales -sin hacer particular referencia a organizaciones de tipo mafiosas- fue la Ley N° 1423/56 de “Medidas de prevención contra las personas peligrosa para la seguridad y la moral pública”, sancionada en el año 1956 y derogada en el año 2011.
Casi diez años después, bajo el número de Ley 575/65, el Parlamento Italiano sancionó una serie de disposiciones para intentar hacer frente a la posibilidad de aplicar medidas preventivas -cautelares- en relación a las personas sospechadas de cometer delitos de tipo mafioso. Esas primeras disposiciones junto a los informes de la Comisión Parlamentaria Antimafia y el trabajo sindical y político de Pio La Torre derivaron en la presentación de un proyecto de ley que transformó la pelea contra el crimen organizado. Así, en el año 1980, el entonces diputado Pio La Torre -acompañado por el Ministro del Interior Virgilio Rognoni- buscó tipificar el delito de asociación mafiosa y la facultad de ordenar el decomiso de los bienes -lo producido- que la organización criminal adquirió por la actividad criminal.
En el primer artículo del proyecto de ley se tipificó la asociación mafiosa.
Art. 416 bis. “El que forme parte de una asociación de tipo mafioso formada por tres o más personas, es reprimido con pena privativa de libertad de tres a seis años. Los que promuevan, dirijan u organicen la asociación serán reprimidos, sólo por ello, con prisión de cuatro a nueve años. La asociación es de tipo mafioso cuando quienes forman parte de ella hacen uso de la fuerza intimidatoria del vínculo asociativo y de la condición de sometimiento y silencio que de él se deriva para delinquir, para adquirir directa o indirectamente la dirección o en todo caso el control. de actividades económicas, concesiones, autorizaciones, contratos y servicios públicos o para obtener beneficios o ventajas desleales para sí o para otros. (...) Si las actividades económicas de las que los asociados pretenden asumir o mantener el control se financian en todo o en parte con el precio, producto o ganancia de delitos, las penas establecidas en los párrafos anteriores se aumentan de un tercio a la mitad. El decomiso de las cosas que sirvieron o se destinaron a cometer el delito y de las cosas que son su precio, producto, ganancia o que constituyen su uso es siempre obligatorio. (...) Lo dispuesto en este artículo se aplica también a la Camorra y a las demás asociaciones, cualquiera que sea su denominación local, que, valiéndose de la fuerza intimidatoria del vínculo asociativo, persigan fines correspondientes a los de las asociaciones de tipo mafioso".
En el artículo 31 de ese mismo proyecto se incorporó el decomiso como parte de la pena punitiva:
“(...) A la condena le sigue el decomiso de los bienes adquiridos por cualquier motivo, así como la contraprestación de los bienes vendidos por cualquier motivo. En los casos en que no fuere posible proceder al decomiso de los bienes adquiridos o de la contraprestación de los bienes enajenados, el juez ordenará el decomiso, por un valor equivalente, de las sumas de dinero, bienes u otras utilidades a que se refieren los sujetos. en el artículo 30, primer párrafo, tener la disponibilidad”.
La especificación en torno a los delitos cometidos como integrante de una organización de tipo mafiosa, junto al instrumento legal de decomisar los bienes -producto, provecho o equivalente- que las organizaciones mafiosas adquirieron, se transformaron en la primera y real preocupación de las organizaciones mafiosas frente al Estado.
Debido a su obstinado trabajo en pos de encarrilar prácticas judiciales, políticas y sociales para hacer frente a la criminalidad organizada, Pio La Torre se convirtió en un objetivo para la Cosa Nostra. Dos años después de presentado el proyecto en torno a las organizaciones mafiosas y de emprender una ardua campaña de oposición a la instalación de una base para el lanzamiento de misiles de la OTAN en la isla de Sicilia, el 30 de abril de 1982, en Palermo, su ciudad natal, Pio La Torre fue asesinado junto a un compañero de partido.
Después del asesinato de La Torre, la mattanza continúo. En un intento por brindar una aparente respuesta frente a una situación descontrolada, las autoridades nacionales enviaron a la isla a Carlo Alberto Dalla Chiesa -general de los Carabinieri- como Prefecto de Palermo con el propósito de detener el baño de sangre; tan solo cuatro meses después, Dalla Chiesa también fue asesinado junto a su esposa por sicarios enviados por la cúpula de la Cosa Nostra. La conmoción de ese nuevo asesinato obligó a los políticos nacionales a dar una respuesta inmediata: el 13 de septiembre de 1982 -diez días después-, el Parlamento Italiano sancionó la Ley N° 646/1982, el proyecto presentado dos años antes por Pio La Torre y Virgilio Rognoni.
Meses después, en 1983 el magistrado Rocco Chinnici decidió convocar a magistrados y fiscales y crear un grupo especial dedicado exclusivamente a investigar y demostrar que las actividades criminales de la Cosa Nostra eran variadas, organizadas y cometidas por un ente voluble pero orgánico. El proto equipo estuvo conformado inicialmente por el propio Chinnici, y por los fiscales y magistrados Giovanni Falcone, Paolo Borsellino y Giuseppe Di Lello. En junio de ese año, Chinnici fue asesinado cuando explotó un coche bomba en la puerta de su domicilio y su lugar fue cubierto por Antonino Caponnetto, un magistrado llegado desde la ciudad de Florencia y que sumó a Leonardo Guarnotta al equipo.
Las investigaciones del pool alcanzaron su corolario en el año 1987 cuando un tribunal, sobre la base de la acusación y elevación a juicio que fundaron Falcone y Borsellino, condenaron en el Maxiprocesso a más de 350 mafiosos un total de 2665 años de prisión, sin contabilizar las cadenas perpetuas. La respuesta de la mafia y los sectores corruptos de la política no tardaron en llegar. El líder del pool antimafia -Antonino Caponnetto- debió regresar a Florencia con el convencimiento de que Giovanni Falcone sería quien iba a ocupar su puesto como líder del equipo. Para sorpresa y desagrado de muchos, y tras una maniobra que aparentemente se pergeñó entre sectores judiciales y políticos, el lugar terminó siendo ocupado por un magistrado cerca de acceder al retiro por jubilación, sin experiencia en investigaciones contra la mafia y quien rápidamente desestructuró el exitoso sistema del pool antimafia.
En los años venideros, un importante sector de la justicia italiana continuó investigando a la Cosa Nostra, pero desde la sentencia condenatoria del llamado Maxiprocesso, las pruebas y los testimonios aportados por los pentiti -arrepentidos mafiosos colaboradores- condujeron a profundizar las investigaciones en torno a la complicidad de los sectores empresarios y políticos con la organización mafiosa. El clima enrarecido ante el desconcierto de nuevas investigaciones desataron un clima de desconfianza, acusaciones, mentiras y más asesinatos.
El referente de la pelea contra la mafia fue Giovanni Falcone y la mayoría de esos ataques se dirigieron hacia su persona. No por ello, sino ante la imposibilidad de poder llevar adelante las investigaciones a su cargo, Falcone decidió aceptar la propuesta de dirigir la Dirección de Asuntos Penales del Ministerio de Justicia con sede en Roma. Desde allí se propuso y logró la creación de la Dirección de Investigación Antimafia (DIA) y la Dirección Nacional Antimafia (DNA). En el año 1991 mediante los Decretos Ley N° 345 y N° 367 se crearon las respectivas direcciones, las cuales se constituyeron con el objetivo de profundizar y coordinar las investigaciones judiciales. La DIA es en la actualidad un organismo integrado por miembros de fuerzas de seguridad como la Polizia di Stato, la Guardia di Finanza y los Carabinieri. En cambio, la DNA -actualmente la DNNA (Dirección Nacional Antimafia y Antiterrorismo)- es dirigida por el Fiscal Antimafia y Antiterrorismo, quien es designado por el Consejo de la Magistratura -Consejo Superior de la Judicatura- con acuerdo del Ministro de Justicia.
La confirmación de las sentencias emitidas en el Maxiprocesso por parte del Tribunal de la Casación, desató la furia de los máximos dirigentes de la Cosa Nostra. Según las declaraciones de los arrepentidos, a fines del año 1991, en una reunión en la pequeña ciudad siciliana de Enna entre los máximos líderes de la Cosa Nostra, con lo que aparentemente se trató de un sector corrupto de los servicios de inteligencia, se acordó o se autorizó a asesinar a un cierto grupo de funcionarios. El primero de los asesinados fue Salvo Lima, un jerarca de la política siciliana que actuó como nexo entre el Primer Ministro de Italia -Giulio Andreotti- y la Cosa Nostra, y que incumplió la promesa dada a la mafia de que las sentencias del Maxiprocesso fueran anuladas.
Luego la Cosa Nostra planificó y ejecutó el asesinato de los máximos referentes en la lucha contra la criminalidad organizada. El 23 de mayo de 1992 mediante un sofisticado artefacto explosivo colocado bajo una autopista por tres mafiosos, asesinaron a Giovanni Falcone, su esposa y magistrada Francesca Morvillo y tres de sus custodios. Cincuenta y siete días después, en los cuales siempre tuvo claro que también iba a ser asesinado y por ello los aprovechó denunciando la complicidad política y empresarial con la Cosa Nostra, Paolo Borsellino y cinco de sus escoltas fueron asesinados también mediante un artefacto explosivo.
El asesinato de los máximos referentes y sus escoltas, generó un repudió que se extendió por todo el país, que llegó a repercutir en varios puntos del mundo -particularmente en Estados Unidos, España y Francia- y que obligó a las autoridades estatales a destrabar una serie de medidas propuestas por el propio Giovanni Falcone para profundizar la lucha contra la mafia.
Entre el asesinato de Falcone y el de Borsellino, mediante el Decreto de Ley N° 306/92 se modificó el especial y particular artículo 41bis relativo al régimen de reclusión penitenciaria. A través de ese decreto que recién se convirtió en ley después del asesinato de Borsellino, se habilitó la posibilidad de suspender las garantías y los institutos previstos en el régimen penitenciario con el objetivo de impedir la trasmisión de órdenes desde la cárcel hacia el exterior. El endurecimiento del régimen que todavía hoy sigue vigente consiste en la imposibilidad de acceder al instituto de libertades anticipadas para los condenados por mafiosos si antes no colaboran con la justicia, en regímenes de aislamiento y control permanente y establece que tampoco pueden tener contacto físico con los familiares cuando reciben sus visitas.
A comienzos del año 1993, el máximo líder de la Cosa Nostra -Toto Riina- fue detenido después de estar más de diez años prófugo, pero la mafia continuó elevando el espiral de violencia, exportando sus mecanismos de extorsión a la península. El 27 de mayo un coche bomba en Florencia asesinó a cinco personas, el 28 de julio de 1993 explotaron dos coches bombas en la ciudad de Roma e hirieron a 22 personas y el 23 de enero de 1994 las fuerzas de seguridad lograron desactivar un artefacto explosivo colocado en el Estadio Olímpico de Roma cuando se estaba por disputar un partido de fútbol entre el Lazio y el Udinese.
Ante una catarata de investigaciones y detenciones, las cuales algunas indicaron una posible traición al seno de la nueva cúpula de la Cosa Nostra, la organización mafiosa decidió cambiar su estrategia: siguió realizando las actividades criminales que siempre hizo pero con un perfil extremadamente bajo. Sin atentados o asesinatos que impactaran en la prensa o en la política, la mafia siguió atormentando la vida de los ciudadanos. En ese marco de aparente calma, las organizaciones sociales continuaron desarrollando actividades tendientes no solo a desarticular judicialmente a la mafia, sino también a desestructurarla cultural y económicamente.
Catorce años después, en base a una iniciativa popular de la organización social Libera, se sancionó la Ley N° 109\1996, la cual estableció que los bienes confiscados a las mafias -a través de la ley Rognoni - La Torre- puedan ser reusados con fines sociales por el propio Estado o por la sociedad civil organizada. De esa manera y hasta la actualidad, más de quince mil bienes inmuebles se transformaron en oficinas para el Estado, organizaciones y cooperativas sociales. Terrenos que pertenecieron a integrantes de las organizaciones mafiosas son utilizados por cooperativas agrícolas que realizan producción biológica e inclusión socio-laboral de los sectores más vulnerables. Inmuebles de grandes dimensiones se transformaron en bibliotecas públicas, en refugios para mujeres víctimas de violencia de género, en hospedajes para adultos mayores, y en centros deportivos y socioeducativos destinados a jóvenes en barrios marginados.
Lo particular de las experiencias de reutilización social como las que suceden en Italia, es que forman parte de un círculo virtuoso de empoderamiento y trabajo conjunto entre la sociedad, las víctimas y el Estado, regenerando la confianza sobre este último, la cual fue debilitada por el accionar mafioso. A través de la ley promovida por las asociaciones sociales, la cual estuvo acompañada por un millón de firmas, las cámaras empresarias, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y los representantes religiosos de diferentes cultos también se involucraron en el círculo virtuoso que hoy sigue transformando espacios de ilegalidad y dolor en unos de trabajo y solidaridad.
Otro paso clave en el proceso de construir e implementar herramientas para enfrentar al crimen organizado dentro del proceso italiano fue la Ley N° 4/2010, la cual determinó la creación de una Agencia Nacional para la Administración y la Destinación de los Bienes Incautados y Decomisados a la Delincuencia Organizada (ANBSC). A través de ella, los casi sesenta mil inmuebles, las cinco empresas y los cientos de miles de bienes muebles que se les quitó a las organizaciones mafiosas, son conservados, administrados, y se garantiza su correcta utilización. La sede principal de la agencia actualmente se encuentra ubicada en Roma, justamente dentro de un bien confiscado.
Después de 46 años a instancias del trabajo de amplios sectores de la justicia, la política y las organizaciones sociales, en Italia se emprendió el camino de organizar y unificar la cantidad de normas y leyes antimafia que se crearon en todo ese tiempo. Así, en el año 2011 bajo el Decreto Ley N° 159/2011 se reglamentó y se publicó el Código Antimafia Italiano.
En los primeros quince artículos del Código se especifican las medidas personales de carácter preventivo, para evitar la posible comisión de delitos por personas sospechadas de pertenecer a las organizaciones mafiosas. Desde el artículo 16 hasta el 34 ter, se indican las medidas para determinar el secuestro y la confiscación de los activos que pudieron ser producto o beneficio de la actividad mafiosa. Los artículos desde el 34 ter hasta el 54 definen el dispositivo mediante el cual se custodian y se da uso a los bienes secuestrados o decomisados. Los siguientes artículos hasta el 114 definen el manejo de los documentos antimafia generados en los procesos de investigación y los mecanismos por los cuales se disuelven y se gestionan las administraciones municipales infiltradas por la mafia. Al final, se hace mención a ciertas normas que, en términos generales, regulan el funcionamiento de la DNAA, la DIA y la ANBSC.
La necesidad de traducir el Código Antimafia Italiano surgió en el contexto de poner en marcha en Argentina el proyecto Bien Restituido, conducido por Libera, Asociaciones Nombres y Números contra las mafias. El proyecto busca transformar los bienes criminales en bienes comunes para que puedan ser reutilizados social y económicamente por el Estado y las organizaciones populares. La reutilización de los bienes es una práctica que le permite al Estado cumplir con su deber de reparación de daño padecido por las víctimas directas de las actividades criminales, pero también de las víctimas indirectas, que es la sociedad civil en general, con particular énfasis en los sectores más vulnerables de ella.
La primera traducción del Código Antimafia Italiano ha sido un elemento de referencia para profundizar el conocimiento en torno a la legislación y la práctica antimafia del Estado y la sociedad civil organizada en Italia. La oportunidad de contar con la versión española de este código abrió las puertas para que todos los países hispanoamericanos se hagan de uno de los elementos centrales de una política novedosa e innovadora en torno a una fenómeno social, que en la actualidad y los años venideros será uno de los mayores desafíos de la sociedad mundial junto al cambio climático.
La reutilización social de bienes de la criminalidad organizada es una herramienta efectiva que en Italia permite por un lado la reparación a las víctimas directas e indirectas generadas por la violencia mafiosa y, por otro, al Estado para recuperar la confianza que la ciudadanía le deposita y que es clave para la conservación del contrato democrático, al mismo tiempo que, posibilita la desestructuración de la base económica de las organizaciones mafiosas, la cual es la única fuente de supervivencia de las mismas.
En Argentina, y después de tres años de trabajo, bajo el número de expediente legislativo 1314-D-2024, más de treinta diputados de nueve partidos políticos diferentes presentaron un proyecto de ley elaborado por más de cuarenta organizaciones sociales, judiciales y religiosas en el cual se propone crear una Agencia para administrar los bienes que la justicia federal cautela y decomisa a la criminalidad organizada y que sean reutilizados socialmente tanto por el Estado como por las organizaciones sociales, replicando así, el modelo italiano.
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